Беларуси нужна эффективная региональная политика

808

Вы прочитаете этот материал за 11 минут

Последнее время вопросы развития регионов Беларуси стали модной темой. Belarus Security Blog начал работу в этом направлении более двух лет тому назад применительно к территориям, граничащим с Россией. И хотя основная задача состояла и состоит в оценке ситуации в регионах с точки зрения безопасности и устойчивости, вопросы социально-экономического состояния волей-неволей попадают в сферу нашего внимания.

Что позволяет сформировать некоторое представление о путях развития беларуских регионов, которые могут быть применимы в масштабах всей страны.

Имеющиеся предложения. Пока что на условном рынке идей присутствуют четыре способа улучшения ситуации в части регионального развития. Негосударственные акторы предлагают развитие системы местного самоуправления, перенос в регионы части органов центрального управления и университетов. Власти ожидаемо надеются на новую индустриализацию, которая выровняет региональное развитие.

При этом, игнорируются очевидные факты, не позволяющие рассчитывать на эффективность каждой из предлагаемых мер или их совокупности. Остановимся на них подробнее.

Во-первых, местное самоуправление является, безусловно, важным и необходимым инструментом для повышения качества государственного управления на местах и эффективного контроля за локальными властями. Чего, однако, абсолютно недостаточно ни для выравнивания регионального развития, ни для решения проблемы депопуляции регионов. Об этом свидетельствует опыт соседних с Беларусью стран: есть и демократия, и местное самоуправление, и верховенство права, но упадок регионов продолжается.

Во-вторых, перенос в регионы центральных органов госуправления проблемы не решит. Многочисленность центральных аппаратов беларуских министерств и ведомств сильно преувеличена. Конечно, если условный Минсельхозпрод переместить в поселок городского типа с населением в 1,5-2 тыс. жителей – то прогресс будет заметным. Но если это же количество чиновников окажется в условных Барановичах, то ситуация не изменится.

Переезд чиновников в новый город потребует создания соответствующей социальной и рабочей инфраструктуры. В том числе и периметра безопасности (охрана, оперативное обеспечение, связь, транспорт, в том числе и авиа). Для каждого нового населенного пункта, где будет размещен орган госуправления, необходимо расширить местную милицию и КГБ, а также создать локальные структуры органа госохраны (Служба безопасности президента). Это сотни единиц. При этом сократить сопоставимое число сотрудников в Минске не получится: оставшихся в столице чиновников тоже надо охранять и контролировать. Проще и дешевле это делать, когда все собраны в одном месте, компактно. Отдельной и многомиллионной статьёй расходов станет обеспечение авиатранспортом министров, перевезенных в регионы. Может возникнуть ситуация, когда Правительству потребуется собраться в экстренном порядке в максимально короткие сроки. А это минимум два вертолета на каждый населенный пункт за пределами Минска, где будет размещено ведомство. И вертолетная площадка в месте расположения министерства. Причем – охраняемая. Таким образом, правительственный авиаотряд превратится в правительственный авиаполк. На финансирование которого дополнительно потребуются десятки миллионов долларов в год: поддержание летных навыков летчиков, закупка и сервис авиатехники. Пожалуй, лучше эти деньги направить напрямую в регионы.

Третье, перенос ВУЗов из столицы. Хорошая, правильная, но безумно дорогая идея. Элементарные подсчеты показывают, что на каждого студента потребуется минимум 30 кв м. жилой и учебной площади. Строительство и оборудование которых в чистом поле «выстрелит» в USD 30 тыс. на учащегося ВУЗа. Как минимум.

Отдельная тема – обеспечение перемещенных ВУЗов преподавательскими кадрами. Беларусь – не Запад, у нас нет толп кочующих профессоров и докторов наук, которые перебиваются временными контрактами и мечтают получить постоянную ставку даже в провинциальном ВУЗе. Можно уверенно утверждать, что для большинства нашего профессорско-преподавательского состава значение имеет статус научного работника именно столичного университета. И в провинцию они не поедут ни при каких условиях. В итоге перенос ВУЗа может обернуться разрушением научной школы. Но даже если игнорировать данный факт, создание инфраструктуры для преподавательского состава потребует расходов в десятки миллионов долларов. И будет иметь результатом снижение качества образования в перемещенном ВУЗе.

Четвертое — новая индустриализация.  Свыше 80% территории Беларуси уже сейчас – зона преференциального ведения бизнеса. Льготы есть – а бизнеса нет.  Причин тому масса: от качества местных чиновников, которые зачастую саботируют в силу собственной некомпетентности приход инвесторов, до объективных обстоятельств, когда есть инвестор с желанием работать, но нет возможности нанять на данной территории рабочую силу необходимой квалификации.

Всё пропало? Отнюдь. Для начала, неплохо было бы определиться с ответом на вопрос: «Зачем?» Какой смысл в развитии территорий? Не проще ли собрать население в дюжине региональных центров? Ведь с точки зрения экономии ресурсов на развитие инфраструктуры и социальной сферы это гораздо дешевле: проще иметь 1 большую школу, чем 10 мелких, разбросанных по большой территории. Есть пример Армении и Греции, где в столичной агломерации проживает более половины населения страны.

Тем не менее, с точки зрения обеспечения экономического освоения территории, доступа к её природным, сельскохозяйственным и рекреационным ресурсам, а также сохранения контроля над этой территорией смысл в активной региональной политике есть. И большой.

Также следует определиться с терминами «регион» и «региональное развитие». Регион – это административный район (за исключением районов в городах). Соответственно, и региональное развитие должно быть сосредоточено на развитии конкретных административных районов, а не областей.

Далее, под региональное развитие должна быть подведена научная база. Поэтому уже сейчас следует, опираясь на исследования в области экономической географии, определиться с каркасом расселения в Беларуси. Говоря проще – какие населенные пункты важны с точки зрения ведения экономической деятельности и поддержания инфраструктуры. Очевидно, что речь идет о городах, поселках городского типа и самых крупных сельских поселениях, так называемых агрогородках. Которые имеют дорожную инфраструктуру, какой-никакой социальный сектор и экономическую базу.

Необходимо разделить все административные районы на две категории: способные обеспечить локальное управление и не способные. Т.е. понять, какие территории базового уровня у нас могут профинансировать блок органов госуправления (исполком, суд, прокуратура, милиция, МЧС) за счет собираемых на территории налогов, а какие нет. О способности территорий самостоятельно финансировать социальный сектор и экономическое развитие административных районов вопрос не стоит – таких районов слишком мало. И в обозримой перспективе стоять не будет. Те регионы, которые  способны прокормить хотя бы локальный сектор госуправления должны получить расширенные права (самоуправление).

Особо стоит изучить ситуацию в поселках городского типа, которые сегодня приравнены к сельсоветам. Но при этом зачастую обладают экономическим и демографическим потенциалом уровня административных центров районов. Статус таких поселков следует поднять до самоуправляемого города. Будет ли это город районного подчинения или областного (т.е. приравненного к административному району) – вопрос дискуссионный. В каждом варианте есть свои плюсы и минусы. Да, это потребует увеличения численности госаппарата для новых городов. Но задача — в создании эффективной системы госуправления. Если есть возможность перераспределить штатные единицы внутри системы органов власти от органа, где работы меньше к органу, где работы больше – надо перераспределять. Если «лишних» единиц нигде нет, значит надо нанять дополнительное число чиновников. А сокращения и оптимизация всего и вся, чем в последние годы увлекаются наши власти – это чистой воды блажь и кампанейщина.

Те административные районы, которые не способны содержать собственную систему органов госуправления, должны быть переданы в ведомство специального правительственного Агентства развития территорий (далее по тексту АРТ). Задача которого – создать экономическую базу для перевода территорий второй категории в категорию первую – самоуправляемых единиц. Система управления таких районов должна составлять из назначаемого АРТ менеджера-технократа при наличии местного представительного органа, наделенного широкими контрольными функциями. Менеджер региона должен подходить к подведомственной территории как к бизнес-проекту, направленному на генерирование прибыли в форме роста налоговых поступлений. И иметь личную материальную заинтересованность в том, чтобы добиваться успеха.

АРТ помимо того, что является агентом правительства по управлению территориями, должно иметь статус инвестиционного агента на подопечных территориях.  Инвестиционный фонд АРТ может быть сформирован… благодаря введению Россией пограничного контроля с Беларусью.  Дело в том, что порядка 90% всего нелегального оборота алкоголя по статистике МВД обеспечивается незаконным ввозом спиртосодержащей продукции с территории РФ. Общий объём нелегального рынка алкоголя в Беларуси превышает USD 500 млн. Государство ежегодно недополучает только в виде акцизов порядка USD 250  млн.  Очевидно, что официальный Минск рано или поздно будет вынужден принять зеркальные меры и сформировать пограничную охрану со своей стороны. Дополнительные поступления «пьяных» денег за минусом расходов по охране восточной границы могут составить инвестиционный фонд АРТ.

Вторым источником развития отстающих территорий может стать европейское финансирование. ЕС готов поддерживать в Беларуси проекты развития. Но на условиях прозрачности, подконтрольности и обоснованности. Принцип «поцелуи в обмен на деньги» с европейскими чиновниками не работают. Беларуские власти этого до конца ещё не понимают.

В зарубежной практике наработан достаточно обширный перечень инструментов стимулирования инвестиционной активности с целью выравнивания уровня развития территорий. И контроля за целевым использованием средств, выделяемых в рамках таких механизмов. Поэтому помимо организации текущего функционирования территории, менеджер АРТ должен обеспечивать промоутинг территории с целью привлечения как инвестиционных ресурсов, так и средств самого агентства. Т.е. речь не идет о механическом распределении денег АРТ – должен быть внутренний конкурс за них. И те управленцы, которые не демонстрируют результата, должны быстро заменяться на других.

За счет средств бюджета продолжается развитие социальной сферы, культуры, жилищного строительства, инфраструктуры и системы образования. С упором на профессиональное образование жителей данной территории в соответствии с запросами рынка труда.

Приоритетом для бюджетных денег становится концентрация на развитии населённых пунктов каркаса расселения. Необходимо создать условия для того, чтобы жители малоперспективных сельских поселений имели возможность переехать в узловые, будучи там обеспечены жильем, работой и широким перечнем социальных услуг. Нужно признать очевидное: возможности государства позволяют поддерживать приемлемое качество жизни в хорошо если в 2 тыс. сельских населенных пунктов. Но никак не в 25 тыс. Желающие жить на отшибе имеют на это законное право. Но под свою ответственность и за свой счет. Большинство сегодняшних беларуских деревень могут предложить своим жителям качество жизни английской деревни начала 19-го века. А люди хотят жить в 21-м веке. Значит, необходимо предоставить им такую возможность в рамках «малой родины» в крупных деревнях с доступом к современным удобствам, с социальными и экономическим перспективами. Продолжая и далее размазывать скудные публичные финансы на обширные территории мы получаем по формуле «и не тут, и не там».

Отдельное внимание – демографическому потенциалу регионов: специальные программы стимулирования рождаемости, переселения из крупных городов (они частично уже есть);  репатриация соотечественников из-за рубежа; продуманная миграционная политика.

Выводы. Отстающие регионы Беларуси необходимо рассматривать как бизнес-проекты, территории перспектив. К управлению которыми стоит привлекать не столько чиновников, сколько профессиональных менеджеров. Предоставляя им четкие и обширные полномочия и инструментарий для развития территорий. А также создав систему весомых материальных стимулов для успешных и практику быстрого расставания с неуспешными. Человек, управляющий территорией с населением в 15-20 тыс. человек, не должен зарабатывать меньше директора предприятия с сопоставимым числом занятых.

Публичные финансы необходимо концентрировать в тех населенных пунктах, где это рационально и научно обоснованно. Отказавшись от утопичной идеи осчастливить всех. Жителям сельской местности следует предоставить достойную социальную и экономическую перспективу на территории проживания, но исходя из общенациональных интересов.

Вопрос доступности высшего образования в регионах слишком привлекателен, чтобы от него категорически отказываться. Вместо переноса столичных ВУЗов следует пойти по пути создания университетов западного образца и по западным стандартам с нуля. Или почти с нуля: там, где есть средние специальные учебные заведения (одно крупное или несколько смежного профиля) с развитой материальной базой и потенциалом для роста, они могут послужить базой для создания ВУЗа. В Беларуси есть соответствующий опыт. Но только тогда, когда в бюджете появятся на это необходимые ресурсы.

У беларуских регионов много проблем. И мы про них знаем. Необходимо узнать и понять их возможности. А для этого требуется стимулировать развитие национальной научной школы экономической географии.

Тема регионального развития должна перестать быть модной, а стать рабочей для людей, которые решили ею заниматься всерьёз. Мода изменчива: сегодня в моде регионы, завтра — IT-страна, послезавтра – гендер. И так до бесконечности с традиционно нулевым результатом и влиянием на ситуацию. Хочется видеть на рынке think-tank, который в качестве основной специализации имел бы как раз вопросы региональной политики и развития в Беларуси. Причем, с порой на беларуские реалии, а не на теорию «в вакууме».

Logo_руна