Ці можа нацыянальная бяспека быць падставай для абмежавання свабоды асацыяцыяў

363

Вы прачытаеце гэты матэрыял за 12 хвілін.

Гэты маэтэрыял упершыню быў надрукаваны ў зборніку “Нацыянальная бяспека і правы чалавека”.

Увосень 2013 года ў Мінскім гарадскім судзе разглядалася чарговая справа па скарзе на рашэнне гарадскога ўпраўлення юстыцыі аб адмове ў рэгістрацыі грамадскага аб’яднання. «Чарговая» – таму што беларускае заканадаўства пра рэгістрацыю грамадскіх аб’яднанняў дае шырокія падставы для рэгіструючых органаў выносіць адмоўныя рашэнні па заявах аб рэгістрацыі новых арганізацыяў. У тым канкрэтным выпадку падставы для адмовы ў рэгістрацыі былі звычайныя для такіх справаў: рэгіструючы орган сцвярджаў, што, дзяржпошліна за рэгістрацыю была пералічаная на неналежны рахунак (трэба было плаціць у рэспубліканскі бюджэт, а грошы заяўнікі пералічылі ў мясцовы бюджэт Мінска), а дакументы пра юрыдычны адрас арганізацыі не мелі пацверджання таго, што арэндадаўца, які гарантаваў юрадрас (гэта быў правасалаўны прыход храма Пакрова Прэсвятой Багародзіцы), сапраўды валодае правам уласнасці на прадстаўленае памяшканне.

Аўтару гэтых радкоў давялося выступаць у якасці прадстаўніка грамадскасці (працэсуальна нейтральная фігура) у тым судовым працэсе. Як падставы для рашэння упраўлення юстыцыі былі звычайныя (гэта быў не першы і далёка не апошні выпадак адмовы ў рэгістрацыі ў сувязі з прэтэнзіямі да юрадрасу), так і рашэнне суда па скарзе было звычайнае: суд адмовіў у задавальненні скаргі і прызнаў рашэнне аб адмове ў рэгістрацыі арганізацыі законным і абгрунтаваным. Зрэшты, беларускія суды ў падобных справах ніколі не адмяняюць рашэняў органаў юстыцыі аб адмове ў рэгістрацыі новых аб’яднанняў ці фондаў, абсалютна заўжды прызнаючы іх законнымі, а скаргі – безпадстаўнымі і не падлягаючымі задавальненню.

Але ў гэтай справе была акалічнасць, якая вылучала яе з шэрагу падобнага рода працэсаў. Гэта назва арганізацыі: Мінскае гарадское культурна-асветніцкае грамадскае аб’яднанне «Рускі Мір». А разглядалася справа судом у лістападзе і студзені 2013 года – акурат тады, калі на поўдзень ад Беларусі адбывалася мабілізацыя прыхільнікаў і праціўнікаў таго самага «Рускага Міра», якім ужо было наканавана праз некалькі месяцаў ўступіць ва ўзброенае сутыкненне, з тысячамі ахвяраў і пазбаўленнем сувэрэннай дзяржавы канроля над часткай сваёй тэрыторыі.

Гэты выпадак (і несумненная пагроза дзяржаўнаму суверэнітэту нашай краіны ад таго, што пазначаецца тэрмінам «Рускі Мір») прымушае задумацца над пытаннем: а ці мае права нашая дзяржава, кіруючыся прынцыпам абароны сваіх нацыянальных інтарэсаў, адмаўляць у рэгістрацыі грамадзкіх арганізацыяў, якія гэтым інтарэсам могуць пагражаць? І ці будуць такія адмовы адпавядаючымі сусьветным стандартам свабоды асацыяцыяў?

Адказ вымагае комплекснага вывучэння як актуальнага становішча прававога рэгулявання няўрадавых арганізацыяў у Беларусі, так і суадносінаў гэтага становішча з дзейснымі міжнароднымі стандартамі ў сферы свабоды асацыяцыяў.

Варта адзначыць, што права на стварэнне няўрадавых аб’яднанняў замацаванае у міжнародных дакументах па правах чалавека. Так, Усеагульная дэклярацыя аб правах чалавека ў артыкуле 19 сцвярджае, што кожны чалавек мае права на свабоду мірных сходаў і асацыяцый, што ніхто не павінен прымушацца ўступаць у якую-кольвек асацыяцыю. Гэтая норма знаходзіць юрыдычнае змацаванне і ў артыкуле 22 Міжнароднага пакта аб грамадзянскіх і палітычных правах, які як міжнародная дамова мае абавязковы характар для дзяржаваў, што падпісалі яго: «кожны чалавек мае права на свабоду асацыяцыі з іншымі, уключна з правам ствараць прафсаюзы і ўступаць у іх для абароны сваіх інтарэсаў». Азначаны пакт быў падпісаны Беларусьсю ў 1973 годзе, што робіць яго часткай нацыянальнага права. Норма пра свабоду асацыяцыў ёсць і ў Канстытуцыі Беларусі: яе артыкул 36 замацоўвае права кожнага на свабоду аб’яднанняў.

Аднак, узровень выканання азначаных палажэнняў у заканадаўстве і ў прававой практыцы Беларусі выклікае сур’ёзную крытыку. У тым ліку гэтая крытыка закранае і падставовыя аспекты таго, якім чынам рэалізуецца права кожнага на стварэнне асацыяцыяў.

Заканадаўствам Беларусі устаноўленыя жорсткія крытэрыі, якія неабходна выканаць для рэгістрацыі аб’яднання. Дзяржпошліна за рэгістрацыю грамадскіх аб’яднанняў і фондаў значна большая за пошліну для рэгістрацыі камерцыйных арганізацый. Фармулёўкі нормаў аб магчымых падставах для адмовы ў рэгістрацыі аб’яднанняў вельмі размытыя і даюць органам юстыцыі магчымасці адвольна адмаўляць у рэгістрацыі на падставе тэхнічных парушэнняў або нязначныя недахопаў ў афармленні дакументаў. На практыцы падставай для вынясення рашэнняў аб адмове ў рэгістрацыі робяцца неўказанне працоўнага альбо хатняга тэлефона, ці ўказанне мабільнага тэлефона у якасці хатняга, памылка ў даце нараджэння аднаго з 50 заснавальнікаў, прыцягненне да адміністрацыйнай адказнасці заснавальнікаў арганізацыі, афармленне дакументаў шрыфтам няправільнага памеру і г.д. Практыкуецца адмова ў рэгістрацыі аб’яднання у сувязі з тым, што яно раней дзейнічала як незарэгістраваная арганізацыя.

Напрыклад, у ліпені 2014 года было адмоўлена ў рэгістрацыі грамадскага аб’яднання «Пакт», створанага ў мэтах садзейнічання выканання рэкамендацый Камітэта ААН па правах чалавека. У 2016 годе ўлады адмовілі ў рэгістрацыі грамадскіх аб’яднанняў «Гендэрнае партнёрства» і «Гендэрны цэнтр «Ружа»» у сувязі з тым, што іх статутная мэта «супрацьдзеянне дыскрымінацыі па прыкмеце полу» была прызнаная органамі юстыцыі незаконнай. У тым жа годзе ўлады не далі зарэгістравацца Гісторыка-асветніцкаму аб’яднанню «Спадчына», Моладзеваму аб’яднанню «Моладзь Адраджэння», Сацыяльна-асветніцкаму аб’яднанню «Мірныя ініцыятывы і рашэнні», Камітэту падтрымкі прадпрымальніцтва «Салідарнасць» (двойчы на ​​працягу года), аб’яднанню «Хрысціянска-дэмакратычны рух», Руху салідарнасці «Разам», Моладзеваму аб’яднанню «Інтэрмарыум» і іншым. Некаторыя з пералічаных арганізацый ужо на працягу многіх гадоў безвынікова спрабуюць зарэгістравацца і неаднаразова падавалі дакументы на рэгістрацыю.

Па шэрагу выпадкаў заснавальнікамі арганізацыяў, якія сутыкнуліся з адмовамі ў рэгістрацыі, былі пададзеныя скаргі ў Камітэт ААН па правах чалавека. Рагледзіўшы гэтыя скаргі, Камітэт прызнаў, што як мінімум у некалькіх выпадках (адмовы ў рэгістрацыі аб’яднаньняў «Хельсінкі-XXI», «Грамадзянская Ініцыятыва», «За справядлівыя выбары», аб’яднанне пенсіянераў «Старэйшыны», якія паводле падставаў для адмовы былі тыповымі для беларускай практыкі) дзяржава парушыла свае абавязацельствы паводле Міжнароднага пакта аб грамадзянскіх і палітычных правах.

Натуральна, што ўрад Беларусі, таксама як і любы іншы урад, які падпадае пад крытыку на міжнароднай арэне ў сувязі з абвінавачванннямі ў парушэнні правоў і свабодаў, рэагуе на гэткія абвінавачанні паводле простай мадэлі: маўляў, свабода асацыяцыяў, таксама як і іншых грамадзянскія і палітычныя правы і свабоды, не з’яўляецца неабмежаванай. З гэтага робіцца выснова пра тое, што нацыянальнае заканадаўства можа вызначаць парадак рэалізацыі свабоды асацыяцыяў, які можа ўтрымліваць некаторыя абмежаванні. І гэта сапраўды так, але дзяржава звычайна забываецца на тое, што ў міжнародных дакументах вызначаныя межы магчымх абмежаванняў, якія мае права накладаць дзяржава.

Гэтыя «абмежаванні абмежаванняў» на практыцы аналізуюцца Камітэтам ААН па правах чалавека у працэсе разгляду індывідуальных паведамленняў (а таксама па аналагічнай схеме – Страсбургскім судом па правах чалавека у межах сыстэмы Савета Эўропы, да якой, нажаль, Беларусь не належыць). У дачыненні да свабоды асацыяцыяў азначаныя «абмежаванні абмежаванняў» замацаныя ў частцы 2 памянёнага артыкула 22 Міжнароднага пакта аб грамадзянскіх і палітычных правах: «Карыстанне гэтым правам (тобок – правам на свабоду асацыяцыі) не падлягае ніякім абмежаванням, акрамя тых, якія прадугледжваюцца законам і якія неабходныя ў дэмакратычным грамадстве ў інтарэсах дзяржаўнай ці грамадскай бяспекі, грамадскага парадку, аховы здароўя і маральнасці насельніцтва ці абароны правоў і свабодаў іншых асобаў. Гэты артыкул не перашкаджае ўвядзенню законных абмежаванняў карыстання гэтым правам для асоб, якія ўваходзяць у склад узброеных сіл і паліцыі. «

Такім чынам, разглядаючы якія-кольвек выпадкі адступлення ад свабоды аб’яднанняў, мы павінныя разглядаць тры аспекты праблемы:

  • Ці прадугледжанае гэтае абмежаванне законам?
  • Ці служыць яно абгрунтаваным інтарэсам (дзяржаўнай ці грамадскай бяспекі, грамадскага парадку, аховы здароўя і маральнасці насельніцтва ці абароны правоў і свабодаў іншых асобаў)?
  • Ці з’яўляецца яно неабходным у дэмакратычным грамадстве?

Калі хоць па адным з гэтых пытанняў адказ адмоўны – то мы маем справу не з законным і правамерным для дзяржавы «абмежаваннем свабоды асацыяцыяў», але з парушэннем гэтай свабоды, а значыць – з парушэннем дзяржавай сваіх міжнародных абавязацельстваў.

Такім чынам, разглядаючы пытанне забароны на стварэнне арганізацыяў грамадзянскай супольнасці (у тым ліку – адмовы ў рэгістрацыі) мы павінныя высветліць: ці прадугледжаная такая адмова заканадаўча, ці яна служыць абгрунтаваным (легітымным інтарэсам) і ці з’яўляецца яна неабходнай у дэмакратычным грамадстве.

Нажаль, дзейсная на дадзены момант сыстэма рэгістрацыі няўрадавых арганізацыяў не праходзьць выкладзенай трохступенчатай праверкі. Не ў апошнюю чаргу гэта звязана з наяўнасцю у беларускім заканадаўстве абсалютнай забароны на дзейнасць арганізацыяў без рэгістрацыі – пры такіх умовах любы парадак рэгістрацыі некамерцынйых юрыдычных асобаў будзе разглядацца як неабгрунтавана абцяжарваючы.

Паводле наяўных міжнародных стандартаў свабоды асацыяцыяў і прававых умоваў для дзейнасці арганізацыяў грамадзянскай супольнасці, набыццё статусу зарэгістраванай юрыдычнай асобы павіннае быць не абавязкам, а правам арганізацыі. Людзі павінныя мець магчымасць аб’яднацца для стварэння арганізацыі без аніякай дзяржаўнай згоды: дзейнічае прынцып 1) «усё што чалавек  мае права рабіць законным чынам адзінаасобна – ён мае права рабіць і супольна з іншымі людзьмі». А вось калі арганізацыі паўстае патрэба займець статус юрыдычнай асобы (часцей за ўсё гэта звязана з неабходнасцю займець пэўную маёмасьць ці пэўны ўзровень паўнамоцтваў адміністратыўнага кіраўніцтва) – тут дзяржаўная ўлада шлахам законатворчасці можа ўстанаўліваць пэўныя прававыя працэдуры.

Другі прынцып, які мы мусім ўлічваць пра разглядзе азначнай праблемы і пры аналізе абгрунтаванасці – гэта прынцып 2) прэзумпцыі законнасці стварэння няўрадавай арганізацыі (ён таксама замацаваны ў прынцыпах свабоды асацыяцыяў, якія былі ў 2015 годзе выдадзеныя БДІПЧ АБСЭ супольна з Венецыянскай камісіяй Савету Эўропы). Гэта значыць, што ніякія патрабаванні да персонаў заснавальнікаў ці да палажэнняў статут не павінныя брацца пад улік як дастатковыя падставы для адмовы ў рэгістрацыі арганізацыі – крытэрам для абмежавання заўжды павінная быць выключна дзейнасць арганізацыі, звязаная з канкрэтным парушэннем патрабаванняў заканадаўства.

Трэці прынцып міжнародных стандартаў для свабоды асацыяцыяў: 3) ніякія абмежаванні на стварэнне і дзейнасць непрыбытковых структураў не павінныя перавышаць тыя, што ўстаноўленыя для камерцыйных арганізацыяў. Гэта значыць, што калі стварэнне арганізацыяў для бізнэс-мэтаў не сутыкаецца з абмежаваннямі (напрыклад, датычнымі нескладанага механізму падачы дакументаў на рэгістрацыю альбо паведамляльным прынцыпе рэгістрацыі, які не прадугледжвае механізмаў адмоўнага рашэння, альбо тэрміну разгляду дакументаў) – то і некамерцыйныя структуры не павінныя сутыкацца з дадатковымі перашкодамі падобнага роду.

Такім чынам, паводле міжнародных стандартаў, інтарэсы абароны дзяржаўнай бясьпекі могуць быць легітымнай падставай для абмежавання свабоды асацыяцыяў. Адак гэтыя абмежаванні павінныя быць наўпрост прадугледжаныя законам і быць «неабходнымі ў дэмакратычным грамадстве» («неабходнымі» тут азначае — мінімальнымі). У сферы стварэння новых арганізацыяў грамадзянскай супольнасці гэткія абмежаванні павінныя адпавядаць дадатковым строгім крытэрам: усеагульная забарона з’яўляецца недапушчальнай (напрыклад – забарона на дзейнасць без рэгістрацыі), рэгістрацыя некамерцыйнай арганізацыі не павінная быць больш складанай чым рэгістрацыя бізнэс-структуры ў дадзенай юрысдыкцыі, а падставай для перашкодай у атрыманні зарэгістраванага стутсу павінная быць канкрэтная супрацьпраўная дзейнасць, а не персоны заснавальнікаў ці статутныя палажэнні новастворанай арганізацыі.

Пры гэтым трэба разумець, што спрэчка вакол таго, ці з’яўляецца кожны канкрэтны выпадак забароны ці адмовы ў рэгістрацыі канкрэтнай арганізацыі законынным і абгрунтаваным («абмежаванне свабоды асацыяцыў – на падставе закона, для легітымных мэтаў у ў той ступені, наколькі гэта неабходна ў дэмакратычнай дзяржаве») ці незаконным парушэннем свабоды асацыяцыяў —  гэта заўжды прававая спрэчка пра правы і свабоды. Значыць, у дзяржаве павінныя быць мінімальна неабходныя інстурменты рагляду такіх спрэчак на нацыянальным ўзроўні (як мінімум – незалежны ад выканаўчай улады суд, які падпарадкоўваецца закону і вырашае спрэчкі на падстае права, а не палітычнай мэтазгоднасці) і сыстэма выканання рашэнняў міжнародных механізмаў па правах чалавека (дагаварныя органы сыстэмы абароны правоў чалаевка ААН, Страсбургскі суд). Натуральна, што нават пры наяўнасці ўсіх гэтых механізмаў спрэчкі і несупадзенні ў поглядах застануцца непазбежныя, асабліва там дзе маюць месца сутыкненні ў трактоўках розных юрысдыкцыяў: як,  напрыклад, правабарончая арганізацыя Alkarama, якая з’яўляецца легітмнай арганізацыяй у Эўропе, але мае праблемы на шматлікіх тэрыторыях (у тым ліку ў ЗША) у сувязі з залічэннем яе да тэрарыстычных структураў у некаторых арабскіх дзяржавах.

Вяртаючыся да выпадку, з якога пачалася гэтая нататка, мы маем права з упэўненасцю сказаць: толькі ў сытуацыі, калі нацыянальныя абмежаванні свабоды асацыяцыяў (у тым ліку ў частцы ррэгістрацыі аб’яднанняў) адпавядаюць тым, якія ўстаноўленыя міжнароднымі нормамі і стандартамі – толькі тады адмова ў рэгістрацыі арганізацыі, якая сапраўды пагражае нацыянальнай бяспецы  будзе з’яўляцца абгрунтаванай і законнай. А вось калі ў краіне дзейнічае драконаўскі закон і неадпавядаючы міжнародным стандартам парадк усеагульных абмежаванняў і забаронаў – тады любая падрыўная і варожая нацыянальным інтарэсам арганізацыя можа мець магчымасць выстаўляць сабе ахвярай парушэнняў правоў чалавека побач з арганізацыямі палітычнай апазыцыі, правабарончымі ці іншымі дэмакратычнымі рухамі. Нажаль, на дадзены момант у Беларусі хутчэй мае месца другі варыянт, калі легітымныя мэты нацыянальнай бяспекі нерацыянальна дасягаюцца нелегітымнымі, незаконнымі і супярэчлівымі для прыныпаў правоў чалавека метадамі.

З нязначнымі скарачэннямі

Юрый Чавусаў. Палітолаг, ад 2002 года — юрысконсульт выканаўчага бюро Асамблеі няўрадавых дэмакратычных арганізацыяў Беларусі (кансультацыйная і маніторынгавая праца, прасоўванне прававых зменаў у інтарэсах арганізацыяў грамадзянскай успольнасці праз нацыянальныя і міжнародныя інстумэнты). Сфера даследчых інтарэсаў: інстытуты беларускай палітычнай сыстэмы, правы чалавека і свабода асацыяцыяў у Беларусі, прававыя ўмовы для дзейнасці некамэрцыйных арганізацыяў. 

Logo_руна