Вы прочитаете этот материал за 7 минут
Миграционный кризис, разразившийся в последние месяцы на границах Европейского союза с Беларусью, стал для Европы далеко не первым и не самым масштабным событием такого рода. В 2015 году огромное количество беженцев в ЕС из стран Северной Африки, Ближнего Востока и Южной Азии через Средиземное море – по разным оценкам, от 1 до 1,8 миллиона человек – показало неготовность Европейского союза к подобному повороту дел.
Хотя соответствующая структура там имелась. Еще в 2004 году было создано Frontex – Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах со штаб-квартирой в Варшаве. В него входят государства-члены Евросоюза, за исключением Ирландии, Люксембурга и Чехии, а также Исландия, Норвегия и Швейцария. На начальном этапе в ведомстве было 45 сотрудников, а годовой бюджет составлял 5.5 миллионов евро.
Руководство Frontex осуществляется правлением, в которое входят по одному человеку от каждого участника и два члена комиссии. Представители стран являются оперативными руководителями национальных служб безопасности, связанных с пограничными структурами. В правлении также есть представители Европола и Интерпола, с которыми тесно сотрудничает Frontex. Правление решает персональные, финансовые и организационные вопросы, инициирует оперативные задачи в годовых рабочих программах и назначает исполнительного директора.
При этом контроль над собственными границами сохраняется за каждой страной, а миссия агентства заключается в том, чтобы обеспечивать реализацию правил союза по контролю над внешними границами. К основным конкретным задачам Frontex отнесены:
- координация сотрудничества между странами-членами в области управления внешними границами и помощь им в подготовке национальных пограничных кадров;
- проведение анализа рисков и исследований по контролю и наблюдению за внешними границами;
- оказание государствам-членам технической и оперативной помощи на их границах, а также необходимой поддержки в организации операций по возвращению мигрантов.
В апреле 2007 года в рамках агентства для оказания помощи пограничному контролю, особенно на южном побережье Европы, были созданы специальные вооруженные группы быстрого пограничного вмешательства (RABIT). Через месяц они начали действовать на Канарских островах, а в октябре 2010 года были переброшены на греческо-турецкую границу.
Однако кризис шестилетней давности наглядно продемонстрировал отсутствие у Frontex возможностей для обеспечения полноценного контроля. Ресурсы агентства зависели от добровольных взносов государств-членов, оно не имело ни четкого мандата на проведение поисково-спасательных операций, ни нужного количества оперативного персонала, ни необходимого технического оборудования.
Имея 336 собственных сотрудников, Frontex могло временно использовать еще 78 специалистов из стран-членов. Но такое прикомандирование расценивалось как нежелательное, поскольку при возвращении персонала на свою постоянную работу он терял приобретенный опыт.
Поэтому Европейский Совет принял решение об усилении ведомства. В результате на базе Frontex и соответствующих органов его стран-участниц была создана Европейская служба пограничной и береговой охраны (ЕСПБО), дебют которой состоялся 6 октября 2016 года на границе Болгарии с Турцией.
При этом формальный статус Frontex остался прежним. В декабре 2019 года его мандат был расширен в таких сферах, как увеличение постоянного штата, EUROSUR[1], операции по возврату мигрантов и укрепление сотрудничества с третьими странами. В текущем году в штате было уже 1400 человек, а бюджет составил 543 млн евро. И хотя основную ответственность за контроль над границами, как и ранее, несут государства-члены, агентство теперь имеет больше полномочий и средств для проведения собственных операций.
В нынешнем году был окончательно сформирован Постоянный корпус ЕСПБО, ставший первой милитаризованной структурой ЕС. В числе его задач – пограничный контроль и патрулирование; проверка личности и документов; регистрация мигрантов.
Сотрудники корпуса находятся под командованием властей страны, в которой они дислоцированы. Он также может работать в государствах, не входящих в ЕС, но подписавших с Европейской Комиссией «соглашение о статусе», таких как Албания, Черногория или Сербия. К 2027 году корпус должен насчитывать 10 000 человек, в том числе 3000 от Frontex и 7000 от стран-участниц.
Бюджет Frontex является самым большим среди всех агентств Евросоюза. Для выполнения своих функций оно располагает теперь большим персоналом и собственными ресурсами, включая корабли, транспортные средства, вертолеты, дроны, радары и т.п. Система Европейского космического агентства Copernicus предоставляет ему возможности спутникового наблюдения.
В Frontex существуют подразделение мониторинга и анализа рисков, связанных с трансграничной преступностью и терроризмом. Оно занимается обработкой персональных данных лиц, подозреваемых в причастности к террористическим актам. Имеется также соответствующая сеть, через которую персонал Frontex сотрудничает с экспертами по безопасности из государств-членов.
Примечательно, что после выхода Британии из состава ЕС в Лондоне предпочли размещение сотрудников Frontex на границе Гибралтара с Испанией испанским пограничникам.
В то же время после расширения полномочий агентства оно стало чаще подвергаться критике. В июне текущего года Европейская аудиторская палата опубликовала отчет по итогам анализа деятельности Frontex, в котором был сделан вывод, что в целом она недостаточно эффективна, и даны некоторые рекомендации: обеспечить доступ к новым источникам информации и улучшить структуру обмена ею, внедрить Единую интегрированную модель анализа рисков, ускорить оперативное реагирование.
Но особенно интенсивно Frontex обвиняется в нарушениях прав человека, главным образом, в незаконном препятствии проникновению в Евросоюз лиц, имеющих право просить в нем убежища. Правозащитники постоянно осуждают тактику отправки назад мигрантов до пересечения ими границы и индивидуального рассмотрения их заявок на убежище.
Некоторые из противников доходят до крайностей. Существует, например, группировка Abolish Frontex, которая утверждает, что пограничная политика ЕС является по своей сути расистской, так как укрепляет колониальные и капиталистические структуры власти. Она призывает упразднить как Frontex, так и в целом систему, которую он представляет.
Под воздействием таких обвинений группа евродепутатов провела расследование деятельности агентства, и в июле этого года в Европарламенте состоялись слушания по его результатам. В них участвовали исполнительный директор Frontex, Европейская Комиссия и Европейский омбудсмен, неправительственные организации, национальные пограничные службы и эксперты по европейскому и международному праву.
По итогам слушаний было принято заключение, в котором говорилось: «Были обнаружены определенные недостатки, так что возможности для улучшения внутреннего управления агентством имеются. Вместе с тем утверждения о нарушениях основных прав агентством в средствах массовой информации являются необоснованными».
При этом было особо отмечено, что Frontex работает в очень сложных условиях, и подтверждено, что для защиты внешних рубежей Евросоюза ЕСПБО необходима больше, чем когда-либо прежде.
Точно так же не была признана справедливой критика в проведении ряда операций без должного разрешения, поскольку регламент Frontex дает ему очень широкие полномочия.
Агентство действует не в правовом вакууме, оно подотчетно высшим руководящим органам Евросоюза. Наконец, основная ответственность за охрану внешних границ объединенной Европы остается за государствами-членами, тогда как Frontex – это правоохранительное ведомство, которое реализует решения ЕС в области пограничной политики.
* * *
Вследствие целого ряда обстоятельств, связанных с массовой миграцией, демократическому имиджу Европы в последние годы действительно нанесен ущерб: «Европа без границ» становится похожей на «Европу-крепость». По сути, имеет место принципиальное противоречие в выборе приоритета между защитой границ и благополучием беженцев.
Очевидно, однако, что при сохранении и тем более расширении существующих объемов миграции, особенно нелегальной, под серьезной угрозой окажется само существование единой Европы. Поэтому следует ожидать, что контроль над внешними границами ЕС неизбежно будет усиливаться, хотя, не исключено, с внесением определенных корректив.
[1] Система наблюдения для отслеживания нелегальной иммиграции в государства-члены Европейского Союза.
