Интегрированное управление границей. Опыт европейских стран для Беларуси

409

Вы прочитаете этот материал за 9 минут

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь № 153 от 12.03.2019 была утверждена «Концепция интегрированного управления Государственной границей Республики Беларусь» (далее – Концепция).

Согласно Концепции, ее разработка обусловлена необходимостью расширения внутриведомственного и межведомственного взаимодействия полномочных государственных органов по реализации государственной пограничной и таможенной политики, а также повышения эффективности применения инструментов международного сотрудничества в интересах обеспечения пограничной безопасности Республики Беларусь.

Также в Концепции дается и определение ИУГ – «целенаправленная, скоординированная на внутриведомственном, межведомственном и международном уровнях деятельность полномочных государственных органов по обеспечению сбалансированного развития барьерной и контактной функций Государственной границы». Целями ИУГ являются повышение эффективности государственной деятельности, направленной на противодействие пограничным опасностям и гармонизацию правил (стандартов), ускоряющих пропуск физических лиц, транспортных средств и товаров через Государственную границу Беларуси.

Чтобы понять насколько необходимо ИУГ Беларуси и насколько оно эффективно для повышения пограничной безопасности страны, обратимся к опыту европейских стран и ЕС.

Европейское ИУГ

Еще в 2001 г. Европейский саммит признал важность в долгосрочной перспективе совместного управления пограничной безопасностью ЕС, потребовав у Совета и Комиссии разработать основы сотрудничества государств-членов в сфере пограничной безопасности и изучить условия создания механизма совместной охраны внешней границы ЕС. В этой связи уже в октябре 2001 г. Бельгия, Франция, Германия, Италия и Испания выступили с идеей создания Европейского пограничного службы и разработке единых правил охраны внешних границ ЕС. Главным аргументом этого нововведения стала необходимость распределения финансирования по охране внешних границ ЕС после его расширения, а также повышение квалификации пограничных служб стран-кандидатов на вступление в ЕС.

В основе идеи Европейской ИУГ – понимание того, что сотрудничество, под которым понимается взаимодействие в рамках одного ведомства (внутриведомственный уровень), между различными ведомствами, участвующими в управлении границами в пределах одной страны (межведомственный уровень), и сотрудничество с пограничными ведомствами соседних стран (международный уровень), как правило, повышает эффективность работы пограничных ведомств, а недостаток сотрудничества на любом из этих трех уровней ее снижает.

В основе концепции Европейской ИУГ – стремление к достижению баланса между содействием законной торговле и перемещению людей через границы и контролем границ с целью выявления и предотвращения трансграничной преступности.

В этой связи определение Европейской ИУГ – это «Национальная и международная координация и сотрудничество между всеми соответствующими органами и учреждениями, участвующими в обеспечении безопасности границ и упрощении процедур торговли для создания эффективного, действенного и координированного управления границами, для того, чтобы достичь цели – открытых, но хорошо контролируемых и безопасных границ».

В мае 2002 г. Комиссия ЕС инициировала дебаты по этому вопросу, выступив с Сообщением года «Совместное (интегрированное) управление внешними границами государств-членов Европейского Союза», основным пунктом которого стало предложение об учреждении «европейской пограничной службы».

В составе интегрированной модели, предложенной Комиссией ЕС, пять основных элементов:

  • пограничный контроль (патрулирование и контроль за пересечением границы) в соответствии с Шенгенским кодексом, а также анализ рисков и сбор информации разведывательного характера;
  • расследование трансграничных преступлений посредством координации действий всех компетентных правоохранительных ведомств;
  • создание многоуровневой модели контроля (сотрудничество с третьими странами, в том числе соседними, пограничный контроль, контроль над свободой передвижения);
  • межведомственное сотрудничество по управлению границами (пограничные, таможенные и полицейские службы), а также международное сотрудничество;
  • координация взаимодействия деятельности стран-членов, институтов и ведомств ЕС.

Кроме интегрированной модели, для совершенствования охраны внешних границ ЕС, была разработана информационная система, включающая в себя Шенгенскую информационную систему (для помощи в раскрытии трансграничных преступлений), Визовую информационную систему (для поддержки визовой политики ЕС) и дактилоскопическую систему ЕВРОДАК (для идентификации ищущих убежище).

Для управления оперативным сотрудничеством на внешних границах стран-членов ЕС в 2004 г. Регламентом (ЕС) 2007/2004 было учреждено «Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов ЕС», обычно именуемое Фронтекс (от  французского  «Frontieres exterieures» – внешние границы).

В 2007 г. для поддержания стран-членов ЕС  в  условиях,  требующих  технической  и  оперативной  помощи  на  внешних границах при возникновении непредвиденной и сложной ситуации, Фронтекс было усилено Группой  быстрого  пограничного  реагирования  (RABIT).

На заседании 25-26 июня 2015 г. Совет ЕС призвал к более широкомасштабным действиям по комплексному разрешению ситуации с беспрецедентными и возрастающими потоками мигрантов на территорию ЕС, включая усиление охраны границ для лучшего управления этими потоками. В этой связи, Регламентом Европейского Парламента и Совета Европейского союза 2016/1624 от 14 сентября 2016 г., «Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов ЕС» было преобразовано в «Европейское агентство пограничной и береговой охраны», которое состоит из Агентства пограничной и береговой охраны и органов стран-членов ЕС, которые ответственны за управление границами.

Задачами Агентства, которое сохранило наименование Фронтекс и находится в Варшаве, являются: принятие технической и оперативной стратегии для осуществления интегрированного управления границами на уровне ЕС; надзор за эффективным функционированием пограничного контроля на внешних границах; оказание расширенной технической и оперативной помощи государствам-членам ЕС посредством совместных операций и быстрого реагирования на внешних границах; обеспечение практического выполнения мер в ситуациях, требующих быстрого реагирования на внешних границах; оказание технической и оперативной помощи для содействия поисковым и спасательным операциям по спасению лиц, терпящих бедствие на море; и организация, координирование и проведение операций по возвращению и мероприятий по возвращению.

В этой связи, Европейское ИУГ включает в себя:

  • пограничный контроль (в т.ч. меры по обеспечению законных пересечений границы, меры по предупреждению и обнаружению трансграничных преступлений (нелегальная миграция, торговля людьми, терроризм), меры в отношении лиц, которым необходима международная защита или которые намерены за ней обратиться);
  • поисковые и спасательные операции в отношении лиц, терпящих бедствие на море, проводимые в ситуациях, которые возникают в ходе операций по пограничному надзору на море;
  • анализ рисков для внутренней безопасности и анализ угроз, которые могут повлиять на функционирование или безопасность внешних границ;
  • сотрудничество между странами-членами ЕС, поддерживаемое и координируемое Фронтекс;
  • межведомственное сотрудничество между национальными органами в каждой стране-члене ЕС, которые отвечают за пограничный контроль или другие задачи, осуществляемые на границе, и между соответствующими институтами, органами, бюро и агентствами ЕС, включая регулярный обмен информацией;
  • сотрудничество с третьими странами в сферах, подпадающих под действие Регламента (ЕС) 2016/1624;
  • технические и оперативные меры в Шенгенской зоне в отношении пограничного контроля, разработанные для более качественного решения вопросов незаконной иммиграции и реагирования на трансграничные преступления;
  • возвращение граждан третьих стран, в отношении которых государством-членом ЕС вынесены решения о возвращении;
  • использование передовых технологий, включая крупномасштабные информационные системы;
  • механизм контроля качества, в частности, Шенгенский механизм оценки, и возможные национальные механизмы для обеспечения имплементации законодательства ЕС в сфере управления границами;
  • механизмы солидарности, в частности, инструменты финансирования.

Концепция Европейского ИУГ впервые начала применяться в 2002 г. в контексте мероприятий ЕС в поддержку региона Западных Балкан. Целями ИУГ в странах Западных Балкан были национальная и международная координация и сотрудничество между соответствующими органами и ведомствами, участвующими в обеспечении безопасности на границе и упрощении процедур торговли для создания эффективных, действенных и интегрированных систем управления границей, чтобы достичь цели по установлению открытых, но хорошо контролируемых и безопасных границ.

В 2005 г. Концепция Европейского ИУГ, при поддержке Миссии ЕС EUBAM, начала реализовываться в Молдове и в Украине. В ходе ее реализации EUBAM оказывала помощь госорганам стран в разработке законодательства, стратегий и процедур обеспечения внедрения концепции. И в настоящее время уже не концепции ИУГ, а национальные стратегии ИУГ внедрены в обеих странах и 58 пограничных и таможенных экспертов Миссии оказывают помощь сотрудникам пограничных и таможенных служб Молдовы и Украины непосредственно на пунктах пропуска. Например, в 2006 г. Украина и Молдова договорились об обмене предварительной информацией по товарам, которые перемещаются между двумя странами. Эта система (СОПИ), которая начала работу в 2008 г. при поддержке EUBAM, значительно ускорила таможенное оформление прибывающих товаров из группы низкого риска. В результате были лучше организованы товарные потоки и уменьшились очереди на пунктах пропуска. В 2013 г. подобная система была внедрена и на границе Украины с Беларусью.

Свидетельством высокой эффективности работы СОПИ стало то, что в мае 2014 г. Европейская комиссия использовала ее как модель для пилотного проекта обмена информацией между Украиной и граничащими с ней странами-членами ЕС – Румынией, Польшей, Словакией и Венгрией.

Также в рамках реализации ИУГ, в 2011 году при поддержке EUBAM началось совместное патрулирование молдово-украинской границы. В результате этого улучшилось оперативное сотрудничество и координация между Пограничной полицией Молдовы и Государственной пограничной службой Украины, что позволило быстрее и более последовательно реагировать на трансграничные угрозы. Кроме того, оказалось, что совместное патрулирование границы еще и экономически выгодно обеим странам.

В связи с успешной реализаций концепции Европейской ИУГ в управлении своими внешними границами, а также в 2002-2006 гг. в регионе Западных Балкан, она была рекомендована ЕС странам Восточного партнерства: Армении, Азербайджану, Беларуси, Грузии, Молдове и Украине. Первый, пилотный, проект по реализации ИУГ, который финансировался ЕС, реализовывался с 2014 по 2018 гг. агентством Фронтекс в сотрудничестве со Всемирной таможенной организацией (ВТамО), Международной организацией по миграции (МОМ) и Международным центром развития миграционной политики. Основной целью проекта было содействие перемещению людей и товаров через границы стран Восточного партнерства (далее – ВП) с одновременным обеспечением безопасности границ этих стран путем расширения сотрудничества на национальном, двухстороннем и международном уровне. В рамках реализации проекта оказывалось содействие: созданию, в соответствии с передовым опытом ЕС, в странах ВП современной системы обучения; упрощению перемещения через границы стран ВП пассажиро- и грузопотоков; борьбе с коррупцией в странах ВП: соблюдению прав людей, пересекающих границы; плавной либерализации визового режима. Кроме того, для повышения оперативных возможностей соответствующих ведомств стран ВП, проводились различных мероприятия.

Таким образом, целью политики ЕС в области управления внешними границами является разработка и внедрение Европейского ИУГ на национальном уровне и уровне ЕС, которое является неизбежным следствием свободы передвижения лиц на территории ЕС. Кроме того, Европейское ИУГ, основанное на четырехуровневой модели управления доступом, включает меры в третьих странах, такие, как общая визовая политика, сотрудничество с соседними третьими странами, меры пограничного контроля на внешних границах, анализ риска и меры внутри Шенгенской зоны, включая возвращение.

Окончание следует

Леонид Спаткай, специально для Belarus Security Blog

Другие материалы по теме:

Интегрированное управление границей. Опыт европейских стран для Беларуси (окончание)

Logo_руна