Недоработки закона «О борьбе с коррупцией» в отношении международных обязательств, принятых Беларусью.

2802

15 июля 2015 г. подписан новый закон «О борьбе с коррупцией» (далее – Закон), который вступает в силу 24.01.2016 г. Законопроект был вынесен на общественное обсуждение 12.08.2014 г., как сообщалось, по поручению президента. Но стоит отметить, что 14.07.2014 г. ратифицировано «Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией», одним из пунктов которого является осуществление взаимодействия в целях унификации законодательства, регулирующего вопросы противодействия коррупции. Т.е., необходимость внесения изменений или принятия новой редакции предыдущего Закона обусловлена не только инициативой законодателя, но и принятыми международными обязательствами.

В новую редакцию Закона вошли некоторые положения из Федерального Закона Российской Федерации «О противодействии коррупции» (далее – ФЗ), в частности, дополнено определение коррупции, внесен пункт о приоритете мер предупреждения коррупции и другие. Однако, целый ряд важных положений ФЗ не вошел в беларусский Закон.

Следует особо отметить нежелание разработчиков Закона включить ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения. А ведь такая ответственность есть в ФЗ, с которым следует провести унификацию, необходимость ее внесения в национальное законодательство предусмотрена Конвенцией ООН против коррупции (далее – конвенция ООН) и Конвенцией о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. К субъектам коррупционных правонарушений юридические лица относит и Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 15.11.2003 г. № 22-15 «О модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике»» (далее – модельный закон). Рекомендация принять соответствующие нормы законодательства, устанавливающие ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения и предусматривающие эффективные санкции в таких делах, содержалась и в докладе о борьбе с коррупцией в Беларуси, подготовленном Группой государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО). Напомню, что в докладе от 27.05.2015 г. выполнение рекомендаций по изменению законодательства в сфере борьбы с коррупцией было признано «в целом неудовлетворительным». Таким образом, согласно всем принятым Беларусью международным обязательствам в сфере борьбы с коррупцией следует включить в Закон ответственность юридических лиц, но разработчики Закона сознательно этого не сделали. Широко известно, что вхождение новой компании (включая иностранной) на рынок с множеством бюрократических процедур и «ручным» регулированием сопряжено с высокой вероятностью коррупционных правонарушений. Проще говоря, не подмажешь — не поедешь. Отсутствие ответственности юрлиц за коррупционные правонарушения позволяет, например, иностранным компаниям предлагать взятки без каких-либо санкций для них. Ответственность по Закону предусмотрена лишь для конкретного физического лица (лиц), но не организации. Это весьма серьезная ниша для развития коррупции. Тем более, что Закон не обязывает государственное должностное лицо уведомлять работодателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, хоть такая норма есть в ФЗ.

В Законе, по сравнению с первоначальным законопроектом, появилась статья 46 «Общественный контроль в сфере борьбы с коррупцией». Частично, общественный контроль предусмотрен в ФЗ, а также требования по включению общественного контроля в законодательство о борьбе с коррупцией содержались в докладе ГРЕКО. Конечно, это вполне положительное дополнение. Согласно указанной статье общественный контроль в сфере борьбы с коррупцией осуществляется гражданами, организациями, в том числе общественными объединениями, в порядке, определенном законодательными актами, постановлениями Совета Министров. В настоящее время такой порядок не определен, но есть еще время. Как этот контроль будет выглядеть на практике – вопрос. Одной из форм общественного контроля в соответствии с упомянутой статьей является участие в деятельности созданных в государственных органах и организациях комиссий по противодействию коррупции. Подобные комиссии действуют с 2011 года и руководствуются Постановлением Совета Министров Республики Беларусь 26 декабря 2011 г. № 1732 (в редакции от 23.05.15 г. № 326) «Об утверждении Типового положения о комиссии по противодействию коррупции». Такую комиссию создает руководитель госоргана (организации), возглавляет ее один из заместителей руководителя. Каков же итог деятельности таких комиссий? Известно о случаях привлечения к уголовной ответственности за превышение служебных полномочий ряда заместителей председателей райисполкомов. Не исключено, что они же и являлись председателями комиссий по противодействию коррупции. Более того, не было сообщений о мерах взыскания к членам комиссий, где были выявлены коррупционеры. Т.е., их функции в большей степени консультативно-совещательные. В перспективе общественный контроль может свестись лишь к формальному участию в ряде координационных совещаний и комиссий членов «стандартных» общественных объединений, вроде, «Белая Русь».

Обращает внимание на себя тот факт, что в ст. 46 Закона выделены общественные объединения, но нет политических партий.

Что касается субъектов контроля в сфере борьбы с коррупцией, то примечательно, что Парламент, рассматривая законопроект в двух чтениях, не включил в Закон парламентский контроль над деятельностью органов исполнительной власти и соблюдением законодательства в сфере борьбы с коррупцией. При том, что парламентский контроль предусмотрен в ФЗ и модельном законе. Т.о., один из главных республиканских органов сам устранился от контролирующих полномочий.

Одним из факторов развития коррупции, безусловно, является отсутствие прозрачности деятельности государственных органов и структур. Не вошли в Закон положения ст.13 Конвенции ООН (уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции) и рекомендации из доклада ГРЕКО (улучшение прозрачности госуправления, свободы выражения мнений и развитие независимых медиа) как составляющие мер противодействия коррупции. Законодательство Республики Беларусь содержит целый ряд ограничений на распространение информации. В частности, Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» налагает ограничения на распространение информации госслужащими. Так, в соотвестви со ст.221 указанного закона, целесообразность публикаций и выступлений государственных служащих, связанных с исполнением служебных обязанностей, определяется руководителем государственного органа, что вполне способствует сокрытию коррупции или просто некачественной работы служащих.

Закон содержит новую главу «Декларирование доходов и имущества». Как и в случае с общественным контролем, это положительное дополнение, но также не доработанное. Законодатель не унифицировал Закон с ФЗ в части публикации сведений о доходах и имуществе в сети интернет на официальных сайтах государственных органов и предоставления их для опубликования СМИ. У нашего Генерального прокурора своеобразный взгляд на такую достаточно полезную норму. Т.о., сведения, содержащиеся в декларациях, доступны только руководителям органов (организаций), где работает госслужащий, а общественность таких данных иметь по-прежнему не будет. Закон обязывает подавать декларации и близких родственников (свойственников), супругов и детей, которые совместно с ним проживают и ведут общее хозяйство. Но государственное должностное лицо самостоятельно определяет, кто с ним совместно проживает (ст. 32 Закона). Закон не содержит обязательств для госслужащих декларирования доходов и имущества при увольнении. Т.е., можно злоупотребить служебными полномочиями и спокойно уволиться. ФЗ содержит интересную норму, обязывающую декларировать наряду с доходами и расходы. Ведь деньги можно тратить не только на имущество, но и «впустую», без учета, например, проигрывать в казино. Эта норма также не нашла отражения в Законе. Хотя стоит отметить сложность проверки полноты таких сведении.

В версии законопроекта, вынесенного на обсуждение, члены Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, работающие в ней на постоянной основе (включая председателя), обязаны были ежегодно подавать декларацию в саму комиссию. В принятом же Законе (ст. 31) председатель комиссии должен ежегодно представлять декларацию уже в Администрацию президента.

Закон не относит нарушения выборного законодательства к коррупционным правонарушениям. А ведь, по сути, расстановка «своих» лиц в законодательной власти с последующим принятием «нужных» решений вполне является коррупционным проявлением. Отмечу, что в ФЗ такие правонарушения относятся к коррупционным. Модельный закон содержит антикоррупционные стандарты в сфере реализации избирательных прав и деятельности партий, в частности, при проведении выборов национальным законодательством устанавливаются гарантии на равное участие в составе избирательных комиссий представителей кандидатов на соответствующие должности с момента выдвижения и запреты на использование во время избирательной кампании кандидатами на соответствующие должности своего публичного статуса и связанных с ним возможностей для достижения целей избирательной кампании. Но, как и в приведенных выше случаях, беларуский законодатель эти нормы проигнорировал.

Возвращаясь к декларированию доходов, следует отметить, что Закон не обязывает президента Республики Беларусь ежегодно представлять декларации о доходах и имуществе.
Следуя данным Информационно-аналитического центра при президенте Республики Беларусь, 56% беларусов считают, что наиболее эффективно с коррупцией борется президент А.Г. Лукашенко (за ним следуют КГК, КГБ, прокуратура). Каким же образом отражена борьба президента с коррупцией в Законе? В соотвеnстви со ст. 6 борьбу с коррупцией осуществляют органы прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности. Т.е., согласно Закону, президент непосредственно не занимается этими вопросами, а лишь определяет ряд общих мероприятий и структуры специальных органов. В противоположность борьбе, законодательство содержит нормы, которые позволяют президенту создавать предпосылки для коррупционных проявлений. Так, в соответствии счастью первой ст. 22 Закона не допускается назначение на должности, включенные в кадровые реестры президента и Совмина, облисполкомов и Мингорисполкома, райисполкомов, горисполкомов, местных администраций районов в городах, лиц, уволенных по дискредитирующим обстоятельствам, установленным законодательными актами, в течение пяти лет после такого увольнения, если иное не установлено президентом Республики Беларусь. Часть вторая устанавливает, что назначение лиц, уволенных по дискредитирующим обстоятельствам, на руководящие должности в организации государственной и частной форм собственности в течение пяти лет после такого увольнения, осуществляется при условии согласования этого назначения с председателем рай- или горисполкома, главой администрации района города Минска (города областного подчинения), на территории которого расположена эта организация либо ее соответствующее структурное подразделение, в порядке, предусмотренном Советом Министров Республики Беларусь. Данная норма может также способствовать коррупционным проявлениям — формированию «местных царьков». Отмечу, что в изначальном законопроекте ограничения в 5 лет не было, речь шла об общей невозможности назначения, т.е. норму смягчили. Часть третья ст. 22 устанавливает, что президентом Республики Беларусь в отдельных случаях может определяться иной порядок назначения на руководящие должности. Закон должен действовать одинаково для всех, а здесь допускаются исключения, позволяющие формировать личную преданность определенных госслужащих лицу, занимающему пост президента.

В докладе ГРЕКО содержалась следующая рекомендация, касающаяся полномочий президента: отменить президентские полномочия давать согласие или налагать вето на возбуждение уголовных дел, включая дела о коррупции, в отношении государственных лиц, чьи должности состоят в кадровом реестре президента. Данная норма по-прежнему действует (ст. 468-2 Уголовно-процессуального кодекса). К слову, информация об отказе президента дать согласие на возбуждение уголовного дела в отношении указанных лиц вряд ли станет известна СМИ.

Закон предусматривает гарантии физическим лицам, способствующим выявлению коррупции (ст. 39), — от обеспечения безопасности, до выплаты вознаграждения (которое, кстати, не указывается в декларации и доходах). Но станет ли человек сообщать о коррупции, если знает, что на коррупционера могут не возбудить уголовное дело из-за отсутствии согласия президента или он полностью возместит ущерб (что так же освобождает от уголовной ответственности в определенных случаях, ст. 881 Уголовного кодекса)?

Егор Лебедок, Facebook автора.

Logo_руна