Соответствие модели госуправления в Беларуси текущим и перспективным вызовам

Вы прочитаете этот материал за 14 минут

Эффективность сложившейся в Беларуси системы госуправления получает противоположные оценки у сторонников и противников политического курса А.Г. Лукашенко. Сам он неоднократно публично гордился выстроенной вертикалью власти, которая, по его мнению, позволяет быстро и жестко (по-видимому, в лексиконе беларуского правителя это слово выступает синонимом «эффективно») справляться с любыми вызовами. Критики режима указывают на застой и деградацию, «топтание на месте» как одно из отличительных качеств беларуской модели госуправления.

Достаточно сложно ответить на вопрос, какие цели ставятся политическим руководством перед государственным управлением в Беларуси? Теоретически в качестве таковых можно рассматривать основные прогнозные документы – Национальную стратегию устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2030 г. и Программу социально-экономического развития Республики Беларусь на 2016-2020 годы.

Проблема заключается в том, что предыдущая программа социально-экономического развития (на 2011-2015 гг.) по всем 11 показателям была не выполнена.  Интересна формулировка достижений программы на 2011-2015 гг. – сохранение политической стабильности, обеспечение устойчивости экономики и социальной защиты населения.

Сама Программа не содержит ни одного показателя, который прямо характеризовал бы политическую стабильность. К обеспечению социальной защиты населения напрямую относится только один – рост реальных располагаемых денежных доходов населения, косвенно – площадь введенного в эксплуатацию жилья.

В Программе социально-экономического развития на 2016-2020 гг. из параметров, прямо или косвенно характеризующих социальную защиту населения, остался только рост реальных располагаемых денежных доходов населения. По итогам 2016 г. план был провален – этот показатель даже уменьшился. Очевидно, что и по итогам всей пятилетки он также выполнен не будет.

Исходя из многочисленных публичных высказываний А.Г.Лукашенко, можно предположить, что под сохранением политической стабильности в системе госуправления понимается дальнейшее пребывание А.Г.Лукашенко у власти с сохранением в полном объеме всех имеющихся полномочий.

Учитывая все выше сказанное, можно предполагать, что единственной реальной задачей, стоящей перед системой госуправления в Беларуси, является сохранение личной власти А.Лукашенко. Другие задачи, которые ставятся перед госуправлением со стороны политического руководства, являются либо составными элементами этой единственной задачи, либо опциональными, невыполнение которых вполне допустимо.

В этом контексте система работает практически идеально, не давая ее основному бенефициару никаких поводов ее менять. Автор этих строк на протяжении уже более десяти лет не перестает утверждать, что все разговоры о новой конституции, перераспределении полномочий или введений партийной системы – пустые. Подобные шаги несут для А.Г. Лукашенко огромные риски и не дают никаких очевидных и понятных выгод.

Однако насколько эффективно беларуская система госуправления справляется с другими вызовами? Возникает серьезная методологическая проблема – что считать вызовами? Автор работы исходит из того, что косвенным индикатором вызовов могут выступить запросы общества, которые в год выборов, по-видимому, в той или иной степени будут учитываться или могли бы учитываться правящей элиты. Для выявления этих запросов / вызовов нами были взяты наиболее топовые темы по трем метрикам: Google trends, Wordstat и наиболее популярные новостные темы TUT.by за последние три месяца.

Результаты представлены в следующей таблице:

Предсказуемо, на первом месте оказалась проблема коронавируса, названная беларускими властями психозом. Сама пандемия показательно вскрыла все особенности беларуского госуправления. В своем анализе автор исходит из того, что, несмотря на бравурные заявления, высшее руководство страны прекрасно осознавало опасность пандемии и попыталось подготовиться к ней. Об этом свидетельствуют ставшие уже достоянием общественности факты постоянного тестирования самого А.Г.Лукашенко и его окружения (осознание опасности самого заболевания), перепрофилирование учреждений здравоохранения, постоянные контакты с КНР, а также, как минимум, ВОЗ  и Всемирным банком по вопросам противодействия инфекции (осознание опасности распространения пандемии в стране), очевидные манипуляции со статистикой и соответствующая пропагандистская политика (осознание серьезности ситуации и отношения общества к ней).

Какую же стратегию избрало беларуское руководство в борьбе с коронавирусом? Внимательный анализ мирового опыта показывает, что в Беларуси попытались воспроизвести стратегию Республики Корея, Сингапура и Японии – оперативное выявлении зараженных и их контактов первого и второго уровней с последующей госпитализацией, изоляцией и наблюдением без введения широких карантинных мер.

В 2000-е гг., на фоне так называемого «беларуского экономического чуда» беларуская пропаганда любила сравнивать Беларусь с «азиатскими тиграми». Сложно сказать, насколько этот образ укоренился в сознании беларуского истэблишмента, но опыт, как минимум, двух «тигров» был на полном серьезе положен в основу национальной стратегии борьбы с коронавирусом. Для стороннего наблюдателя нет ничего удивительного в том, что эта стратегия приблизительно через месяц провалилась.

Однако сам факт попытки ее применения вскрыл две важные особенности: а) уверенность руководства страны в исключительно высоком технологическом развитии Беларуси, сравнимым по уровню с развитием Сингапура, Республики Корея или Японии; б) уверенность в полном контроле над своими гражданами, что снимало вопрос о запуске новых приложений, доверии граждан к правительству при информировании о своих контактах и т.д. Оба постулата оказались, как минимум, не в полной степени верными.

Сложно сказать, как конкретно распределялись обязанности между различными ведомствами в реализации этой стратегии. По-видимому, были задействованы силовые структуры (отслеживание, контроль, изоляция) и Министерство здравоохранения (медицинские мероприятия), исполкомы (координация на местах). Насколько успешно эти структуры справились с возложенными на них задачами, оценить точно не представляется возможным, однако, очевидно, что силовики не оправдали возлагавшихся на них надежд. Участие остальных ведомств, скорее всего, планировалось в минимальной степени.

Как только первоначальная стратегия стала давать сбои, выяснилось, что других вариантов противостояния пандемии у руководства страны просто нет. Наиболее беспомощным выглядело Министерство образования, которое фактически самоустранилось от принятия каких-либо конструктивных и понятных решений.

Крайне плохо работала и идеологическая вертикаль, которая оказалась неспособной обеспечить более-менее вменяемое информационное сопровождение принимаемых властями мер, за исключением тиражирования абсолютно недостоверной статистики и провоцирующих возмущение людей высказываний А.Г.Лукашенко.

Отсутствие высококвалифицированных кадров, профессионалов, способных решать проблемы не методами грубого и зачастую незаконного административного /силового вмешательства, стало еще одним ярким проявлением кризиса системы госуправления. Характерно, что отсутствие этих кадров наиболее отчетливо проявилось в самых финансируемых государством сферах – безопасность и пропаганда.

Справедливости ради необходимо отметить, что А.Г.Лукашенко был ограничен в маневрах. Жесткий карантин ввести он не мог во многом (хотя не только) по экономическим причинам. Можно было рассмотреть вариант мягкого – частичного – карантина. Приостановка деятельности многих хронически убыточных государственных предприятий только способствовала бы некоторому оздоровлению экономики. Однако этот шаг был неприемлем уже в силу политических причин. Сохранение госпредприятий, вынуждение людей (особенно в регионах) постоянно балансировать на уроне выживания являются одной из основ обеспечения политического контроля в стране. Отказ в форме мягкого карантина от этого контроля значительно подорвал бы политические позиции. Кроме того, карантин внешне напоминает всеобщее пассивное гражданское сопротивление, что в глазах главы государства отчетливо создает ненужные и опасные параллели.

В результате примат сохранения власти А.Г.Лукашенко над соображениями любого другого порядка, излишняя уверенность во всеобщем контроле над всем и всеми в стране (раздутый штат силовиков и идеологов), а также чрезмерно оптимистичное восприятие результатов собственного 26-летнего правления привели к фактическому провалу политики по борьбе с пандемией коронавируса в Беларуси.

Еще более показательным для характеристики беларуского госуправления является нынешняя электоральная кампания. Очевидно, что власти ожидали повторения скучной и легкой кампании 2015 г. Удивляет только, что эти ожидания развивались на фоне сложного экономического положения, нарастания проблем в отношениях с Россией, стабильно снижающегося на протяжении ряда лет рейтинга А.Г.Лукашенко и пришедшей пандемии коронавируса. Нет ничего сенсационного в том, что против беларуского правителя был успешно использован небольшой набор не самых инновационных политических приемов (в этом контексте, конечно, удивляет то ли непрофессионализм, то ли продажность некоторых местных политологов, которые в унисон прогнозировали скучную и легкую кампанию и убедительную победу для А.Г.Лукашенко).

Так, беларуские власти очевидно не обратили должного внимания на потенциал социальных сетей и мессенджеров для проведения политических кампаний (и это при том, что с политическим потенциалом социальных сетей власти вплотную столкнулись в 2011 г. во время молчаливых акций протестов). Этот факт еще раз подчеркивает слабость и неэффективность идеологической вертикали, пропаганда работает примитивно и привыкла к почти полной монополии на информационном поле, адекватных специалистов, кроме примитивных троллей, почти нет. И это на фоне серьезного государственного финансирования и недавно прошедших кадровых изменений в руководстве идеологической вертикалью (назначение в августе 2019 г. Андрея Кунцевича заместителем главы Администрации президента с зоной ответственности  – вопросы идеологии, общественных объединений и средств массовой информации).

В очередной раз удивили силовики. Задержание блогера Сергея Тихановского 29 мая 2020 г. в Гродно с использованием привезенной из Минска проститутки, наверное, войдет во все мировые учебники для подготовки сотрудников спецслужб как пример абсолютного непрофессионализма. И это при том, что де-юре и де-факто Сергей Тихановский не мог стать полноправным участником избирательной кампании, так как не зарегистрировал свою инициативную группу. По существу, нам опять показали простой и незамысловатый алгоритм ведения политической игры на территории Беларуси – оскорби несколько раз лично А.Г.Лукашенко, после чего на тебя обрушится мощь государственных репрессии, независимо от возможных внешнеполитических, а самое главное – внутриполитических последствий.

Однако еще более вопиющим и непрофессиональным можно считать арест заявившего о своих политических амбициях банкира Виктора Бабарико. И речь идет даже не столько о до сих пор невнятных обвинениях, которые рискуют повторить дело «Белого легиона». На протяжении 2019 года и первой половины 2020 года глава «Белгазпромбанка» отметился рядом развернутых интервью, носящих откровенно политический характер. Вызывает сомнение и утверждение, что огромная инициативная группа В.Бабарико была сформирована в течение нескольких дней. С определенной долей осторожности можно утверждать, что власти пропустили подготовку и выход на политическую арену реального конкурента А.Г.Лукашенко.

Можно подтвердить ранее высказанное предположение, что политическая аналитика в стране находится на низком уровне, в политическом управлении значительную часть занимает ставка на силовое разрешение возникающих проблем.

Еще интереснее было информационно-пропагандистское воздействие. Оно было крайне примитивным. Наряду с традиционным выливанием грязи на оппонентов и усиленным поиском (по крайней мере, обещаниями найти) компромата, власти предприняли традиционную попытку разыграть лево-популистскую карту. Смотрелось это своеобразно: человек с дорогими швейцарскими часами, владелец «Майбаха» и «Теслы» непонятного или не вполне прозрачного происхождения, контролирующий множество резиденций, покупающий самолеты с роскошной комплектацией, пытается поставить в укор банкиру в общем-то смешные по мировым меркам (особенно, учитывая финансы «Газпрома») денежные суммы. Естественно, лево-популистская риторика на данном этапе и от такого источника не нашла отклика среди беларусов.

Очернение оппонентов также выглядело натянутым и, судя по всему, привело к противоположным результатам.

Следует отдать должное некоторым лицам из окружения А.Г.Лукашенко – к началу июля 2020 г. в политической кампании стали присутствовать не только репрессии. С противниками действующей власти стала активно встречаться Н.И.Кочанова, сам А.Г.Лукашенко от потока оскорблений вновь обратился к теме ценности суверенитета, необходимости его сохранения. Главным решением, наверное, стал отказ от нерегистрации В.Бабарико кандидатом в президенты из-за якобы бракованных подписей, хотя число подписей, признанных достоверными, было существенно занижено.

С другой стороны, при проверке подписей Центризбиркомом отчетливо проявилась та же самая уязвимость беларуской системы госуправления, что и при борьбе с пандемией коронавируса. Так, произошли существенные расхождения между количеством собранных подписей, согласно заявлениям Андрея Дмитриева, Анна Канопацкой и Сергея Черечня с одной стороны, и объявленными Центризбиркомом с другой. В случае с двумя последними кандидатами разница составила десятки тысяч подписей, хотя люди, обладающие опытом работы в избирательных кампаниях в Беларуси, высказывали обоснованные сомнения в том, что А.Канопацкая и С.Черечень вообще собирают подписи. Естественно, как и в случае с данными по ковид-заболевшим и умершим в Беларуси, озвученные цифры опровергают все правила и законы статистики.

Таким образом, можно с определенной осторожностью утверждать, что перед нами пример а) несогласованности работы различных государственных учреждений (даже если речь идет об операции спецслужб), причем в важнейшем для руководства страны мероприятии; б) невысокий образовательный и профессиональный уровень исполнителей; в) высокая степень игнорирования имиджа и образа власти в глазах населения.

Все выше сказанное хорошо иллюстрирует и кейс водного коллапса в Минске 24-25 июня 2020 г. Сюжетная сторона хороша известна – в двух районах г.Минска (около 800 тыс. жителей) вода стала непригодной для употребления. В течение первого дня кризиса власти бодро рапортовали о том, что никаких проблем, кроме неприятного запаха, нет, вода полностью пригодна для употребления. Соответствующий сюжет был показан по беларускому телевидению. Только на следующий день была распространена информация о том, что данную воду запрещается употреблять, она опасна. Конечно, больше всего в этой истории удивляет то, как людям, напрямую столкнувшимся с некачественной водой, а самое – первичными последствиями ее употребления – нагло врали о том, что белое это черное, а черное это белое. По-видимому, беларуские пропагандисты усвоили лишь известную фразу, ошибочно приписываемую Йозефу Геббельсу, «чем чудовищнее ложь, тем охотнее в нее верят», а все остальные правила работы в информационном пространстве остались для них неизвестными. Например, можно хотя бы привести такую фразу, действительно высказанную главным нацистским пропагандистом: «Пропаганда утрачивает силу, как только становится явной». Какая ложь могла стать более явной, чем реальность, для людей, в жару выстраивающихся в очереди, чтобы получить хоть сколько-нибудь пригодной воды, автор настоящей статьи сказать затрудняется.

Одновременно ситуация продемонстрировала и уже неоднократно отмеченную низкую степень согласованности в действиях различных государственных органов и организаций. В итоге жители не получили ни информацию, ни нормальную помощь со стороны государства. Весь огромный силовой аппарат оказался заточенным на репрессии, но не оказание гуманитарной помощи жителям собственной страны.

Интересен вопрос о причинах водного коллапса. Они до сих пор прямо не названы. Симптоматичными являются быстрые реакции со стороны «экспертов» Александра Шпаковского и Алексея Дермана, которые попытались представить ситуацию как диверсию. Правда, не был назван заказчик или организатор «диверсии». У обоих «экспертов» хватило ума не обвинять какое-либо конкретное государство в том, что на языке права называется актом государственного терроризма.

Если отбросить в сторону конспирологию, наиболее рациональной выглядит версия, предложенная Леонидом Фридкиным. По его мнению, изложенному в блоговой записке «Арифметическая версия водопроводной аварии», основной причиной коллапса было устаревание очистных механизмов (установки обеззараживания воды ЭРГ-2000 «СИВАШ»), замена которых должны была произойти как минимум в 2018 г. Об обещаниях властей перевести весь Минск на артезианское водоснабжение в этом контексте даже неудобно вспоминать.

Таким образом, на рассмотренных примерах можно отметить следующие сильные стороны беларуской системы госуправления:

— Монозадачность. Так как у системы только одна цель – сохранение личной власти А.Г.Лукашенко, а все остальные задачи являются вторичными, то беларуская система госуправления весьма пластична именно с точки зрения возможности отказов от чего бы то ни было и оперативного перераспределения ресурсов.

— Монозадачность определяет и следующую сильную сторону – алгоритмичность. Выработан четкий и эффективный алгоритм силового удержания власти. Любые попытки противников действующей власти использовать особенности законодательства или любые другие легальные инструменты борьбы могут быть быстро и оперативно пресечены.

— Низкая ресурсозатратность. Опора на силовиков в условиях монозадачности позволяет властям уверенно себя чувствовать с точки зрения обеспечения ресурсов – доходов от продажи калийных удобрений и транзита всегда хватит для обеспечения силового аппарата.

— Моральная готовность не считаться с настроениями населения, готовность (пусть и это нежелательный сценарий) существовать в условиях низкой легитимности.

К слабым сторонам можно отнести следующие:

— Отсутствие стратегического видения развития страны и, как следствие, любой отрасли.

— Отсутствие такого видения приводит к депрофессионализации кадров, а значит, к росту рисков техногенных и гуманитарных катастроф.

— Предсказуемость беларуских властей, вытекающая из узкой алгоритмичности их действий и набирающей скорость депрофессионализации.

— Низкая степень координации между различными ведомствами, вытекающая из трех выше отмеченных слабых сторон.

— Постепенная делегитимизация с невозможностью восстановить утрачиваемую легитимность.

— Усиливающаяся зависимость высшего политического руководства от силовых структур.

Борис Смолич, альманах «Варта» за 2020 год