Вы прочитаете этот материал за 8 минут.
Лучшее понимание политиками соотношения дорогих возможностей и сложных вызовов в области безопасности крайне необходимо.
Представьте себе мир без оружия: нет танков, нет боевых вертолетов и атомных подводных лодок. Этот мир может скоро сбыться, если поверить Норману Р. Августину, предсказавшему в 1983 году, что в 2054 году, весь оборонный бюджет США будет равен стоимости только одного самолета. Очень мало что изменилось с тех пор: расходы на военную технику по-прежнему стремительно растут, в то время как оборонные бюджеты скользят по нисходящей спирали. Мир, однако, вряд ли станет более мирным — особенно по соседству с Европой.
Спираль расходов.
Предположение, что сектор обороны страдает от более высоких темпов инфляции и роста расходов, чем экономика в целом вряд ли ново. В 1983 году ученые Киркпатрик и Пью показали, что удельные затраты Великобритании на приобретение боевых самолетов росло более чем на 8% в год за период после Второй мировой войны. Пью позже обновил эту оценку: 10% за период 1952-1976 гг. и 11% между 1955 и 2005 годами.
В то время как более поздние исследования обнаружили, что рост затрат ниже, чем предполагалось ранее, все они свидетельствуют, что рост стоимости является постоянным. Считается, что низкий рост затрат (1% -4% в год) характерен для основных боевых танков, стрелкового оружия и фрегатов, а самый высокий (6% -11%) для транспортной и истребительной авиации, боевых машин пехоты и подводных лодок.
Последствия уже видны: расходы и на закупки, на исследования и развитие (R&D) упали в реальном выражении с 2006 года: на закупки на 23%, на R&D на 35% в общей сложности. Это имеет и практическое значение: программы закупок уменьшаются, и количество заказываемой техники (например, A400M и F-35 Joint Strike Fighter) сокращается. В результате, сохранение передовых позиций в области вооружения становится все более обременительным для уже ограниченных бюджетов.
Разные концепции и результаты.
Несмотря на очевидную важность спирали расходов на оснащение, это явление мало изучено. Оборонная инфляция, эскалация цен и рост стоимости являются терминами, используемыми для описания изменения цен в секторе обороны. Они не отражают одни и те же факторы и выводы, которые следуют из них, как правило, отличаются.
Оборонная инфляция показывает увеличение цен на все товары и услуги, покрываемые оборонным бюджетом. Данный показатель исходит из постоянства количества и качества товаров и услуг, которые учитываются. Т.к. рост эффективности новой техники не принимается во внимание, оборонная инфляция выше общей по экономике. Рост стоимости возникает при ошибочном оптимизме, связанном с планированием и прогнозированием, изменением требований во время разработки и производства конкретной продукции для нужд обороны. Эскалация цен имеет место при закупке новых систем вооружения в ответ на новые вызовы.
Эскалация цен и рост стоимости.
Большинство исследований на сегодняшний день сосредоточены на эскалации цен и росте стоимости военной техники и их причинах. Есть ряд факторов, которые вносят вклад в увеличение расходов в оборонном секторе. Одним из них является несовершенная структура рынка оборонной продукции, которая включает ограниченное число поставщиков и обычно только одного покупателя — Министерство обороны. Другие причины удорожания состоят в повышенных требованиях к качеству военной техники, которая должна быть лучше, чем у конкурентов и непрерывная борьба за приобретение передовой (дорогостоящей) военной техники. Наконец, льготные механизмы, благоприятствующие национальной промышленности, как правило, искажают цены.
Недавние программы ВПК демонстрируют деятельность этих негативных факторов. Из-за постоянных препирательств относительно технических требований в ходе реализации программы производства транспортных самолетов А400М Атлас первоначальный бюджет в EUR 20 млрд был превышен на EUR 10 млрд, а программа отстаёт от графика на годы. Для снижения затрат в пределах установленных лимитов, европейские правительства сократили количество закупаемых самолетов со 196 до 174, что привело к росту стоимости за единицу техники.
Эскалация цен систем вооружения не является исключительно европейской проблемой. Отчет Счетной палаты Правительства США за 2014 год показал, что почти по половине (42%) крупных программ вооружения Министерства обороны США в 2013 году превышены затраты на единицу изделия на 25% или более, а график программ отстает в среднем на 28 месяцев от первоначального.
Скрывают ли показатели больше, чем показывают?
Контрмеры уже были предприняты. Директива по оборонным закупкам ЕС от 2009 года и план «Новый курс европейской обороны» Еврокомиссии от 2014 года направлены на повышение сотрудничества между государствами-членами, повышение конкурентоспособности и снижение национального протекционизма и фрагментации оборонных рынков в Европе.
Расширение сотрудничества в области разработки, производства и технического обслуживания систем оружия являются ключом к обеспечению надежности европейской обороны. Сотрудничество обещает экономию за счет эффекта масштаба, общей разработки, производства и технического обслуживания, а также использование общей системы подготовки (персонала) и материально-технического обеспечения изделий. И все же, дублирование систем вооружений и фрагментация рынка обороны по-прежнему сохраняются. В целом, европейские государства имеют почти в четыре раза большую номенклатуру платформ и систем в эксплуатации, чем США, и некоторые страны ЕС по-прежнему неохотно налаживают более тесное и глубокое сотрудничество.
В конце концов, мир, в котором угрозы безопасности стали более разнообразными и распространенными, не представляет выбора между количеством и качеством. Имеющиеся вызовы предопределяют количество вооружений: отправка корабля для борьбы с пиратами в районе Африканского Рога малополезна без вертолетов, необходимых для операции; и один самолет, очевидно, не может присутствовать в двух местах одновременно.
Тем не менее, шумиха вокруг роста затрат может легко привести к ложным выводам в погоне за экономией. Проблема глубже. Ценовые показатели имеют важное значение для европейских военных планировщиков. Они дают информацию о вероятном росте стоимости систем вооружения и имеют решающее значение в попытках предвидеть, какие новые возможности могут быть обеспечены при имеющихся ресурсах. Помимо того, т.к. оценки эскалации цен не учитывают качественные изменения новых систем вооружения, открытым остается вопрос о том, как приобретения влияют на уровень национальной безопасности и способность парировать стоящие вызовы. Ценовые данные показывают абсолютные изменения стоимости оружия, но не раскрывают их относительную ценность и эффективность. На самом деле, исследования, проведенные для Министерства обороны Великобритании, показали, что в случае учета качественных характеристик нового вооружения эскалация цен оказывается, как правило, ниже.
Например, в докладе за 2009 год RUSI показывает, что хотя число боевых самолетов Великобритании сократилось на 40% в абсолютном выражении с момента окончания Холодной войны, у тех же России и Китая число боевых самолетов уменьшилось более чем на 70%. Следовательно, возможности королевских ВВС увеличилась по отношению к этим двум державам. Изменение числа развертываемых (боевых) сил и сил поддержки — еще один показатель, который дает некоторое представление о военной эффективности: абсолютное число военнослужащих 27 стран, входящих в Европейское оборонное агентство (EDA) уменьшилось на 26% за период между 2006 и 2013, но доля боевых частей сухопутных войск возросла почти на 12%, а сил поддержки сухопутных войск почти на 3%.
Измеряя оборону.
Осведомленность относительно возможностей, которые военная техника обеспечивает и в более широком смысле, результативность трат на оборону, очевидно, будет ценным для анализа, планирования и бюджетирования. Но это также интересно и общественности. Тем не менее, есть ряд трудностей в определении показателей обороноспособности.
Очевидно, измерение состояния международной обстановки, национальные интересы, проекция силы и защита от террористических атак и многое другое является сложным делом. Столь же проблематичным является, измерение «добавленной стоимости» расходов на оборону – процесса определения военных трат и последствий отказа от них (т.е. измерения противного). Еще одна проблема в том, что эффективность оборонных услуг всегда относительна: собственные возможности не только должны быть оценены по отношению к возможностям и угрозам, исходящих от потенциальных противников, но их эффективность также зависит от возможностей союзников при совместных операциях. Из-за этих трудностей, единственным доступным определением инфляции в оборонной сфере является эффект затрат на единицу продукции, не принимая во внимание изменение качества или эффективность.
Несмотря на сложности, идет работа над введением в расчеты качественных параметров. С практической точки зрения, План развития возможностей, разработанный EDA, в котором рассматриваются вопросы изменения возможностей в привязке к сценариям будущего – весьма ценен. В конечном счете, рациональная оценка обороноспособности, подкрепленная тщательным планированием и эффективными закупками, имеет важное значение.
С незначительными сокращениями.
